TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-706/25
SUSPENSION DEL TRAMITE DE CONSTITUCIONALIDAD POR PREJUDICIALIDAD-Procedencia
SUSPENSION DE TERMINOS EN CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO-Procedencia excepcional
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
AUTO 706 DE 2025
Ref.: expediente RE-382
Asunto:
prejudicialidad en el proceso de
revisión de la constitucionalidad del Decreto Legislativo
274 del 11 de marzo de 2025, por el cual se adiciona el Presupuesto General
de la Nación de la Vigencia Fiscal de 2025, en el marco de la Declaratoria del
Estado de Conmoción Interior en la Región del Catatumbo, el área Metropolitana
de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar
Magistrado ponente:
Miguel Polo Rosero
Bogotá D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena, en uso de sus facultades constitucionales y legales, en particular de las previstas en los artículos 214 y 241.7 de la Constitución, y
CONSIDERANDO
1. En desarrollo del Decreto 62 del 24 enero de 2025, Por el cual se decreta el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar, el 11 de marzo de 2025, el presidente de la República expidió el Decreto Legislativo 274 de 2025, por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la Vigencia Fiscal de 2025, en el marco de la Declaratoria del estado de conmoción interior en la Región del Catatumbo, el área Metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar.
2. En oficio del 12 de marzo de 2025, la secretaria jurídica de la Presidencia de la República remitió a la presidencia de la Corte Constitucional copia auténtica del citado decreto.
3. En sesión virtual del mismo día de la Sala Plena de la Corte Constitucional, se realizó el reparto aleatorio del expediente y la sustanciación le correspondió al suscrito magistrado, razón por la cual el proceso se remitió a este despacho al día siguiente.
4. En auto del 18 de marzo de 2025, el magistrado sustanciador avocó conocimiento del control automático de constitucionalidad del decreto legislativo de la referencia y ofició, por intermedio de la Secretaría General de la Corte, al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, para que aportara distintos elementos de juicio al debate. Adicionalmente, invitó a organizaciones públicas y privadas a participar del mismo. Y, en esta misma providencia, se fijó en lista y se corrió traslado al procurador general de la Nación para que rindiera el concepto de rigor.
5. La Secretaría General de la Corte, en los oficios de los días 26 de marzo, 1° y 10 de abril de 2025, informó que se recibieron varios de los documentos solicitados. Al revisar su contenido, el magistrado ponente consideró que la información que reposaba en el expediente digital era suficiente para continuar con el trámite del proceso.
6. En el expediente de la referencia, el término de fijación en lista transcurrió entre los días 22 y 28 de abril, y el 14 de mayo de 2025 el procurador general de la Nación rindió su concepto.
7. El artículo 241.7 de la Constitución le atribuye a la Corte Constitucional la competencia para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno Nacional con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 del Texto Superior. El artículo 55 de la Ley 137 de 1994 (Estatutaria de los Estados de Excepción) dispone que el control que ejerce este Tribunal es automático. Los artículos 37 y 38 del Decreto Ley 2067 de 1991 regulan el procedimiento que debe surtirse para efectos del control ante esta Corporación.
8. En los términos del artículo 214 de la Constitución, la expedición de los decretos legislativos que adoptan medidas bajo un determinado estado de conmoción interior (decretos legislativos de desarrollo) está supeditada, de un lado, a la validez del decreto legislativo que lo declara[1], y, del otro, al ámbito sustancial de competencia, por virtud del cual solo puede referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción. Por tal motivo, existe una relación de dependencia entre la sentencia que analiza la constitucionalidad del decreto de declaratoria y el control judicial de los decretos de desarrollo.
9. El Decreto Legislativo 62 de 2025, por medio del cual se declaró el estado de conmoción interior, fue declarado exequible de manera parcial en la sentencia C-148 del 29 de abril de este año. Esta declaratoria supuso que solo algunos hechos y consideraciones que fundamentaron su expedición fueran compatibles con la Carta[2], mientras que otros no[3]. En particular, para este Tribunal, solo superaron el examen de constitucionalidad aquellas medidas que sean necesarias para el fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria, los derechos y garantías fundamentales de la población civil, y la financiación para esos propósitos específicos (resolutivo primero).
10. Según lo ha precisado la Sala, dado que el Decreto Ley 2067 de 1991 no establece una regla particular sobre la prejudicialidad, se deben aplicar las normas procesales de carácter general que regulan la institución[4], máxime que así lo permite el artículo 8 de la Ley 153 de 1887, el cual posibilita acudir a regulaciones semejantes[5]. En los términos del artículo 1° del Código General del Proceso (en adelante, CGP), su ámbito de aplicación comprende a todos los asuntos de cualquier jurisdicción o especialidad y a las actuaciones de particulares y autoridades administrativas, cuando ejerzan funciones jurisdiccionales, en cuanto no estén regulados expresamente en otras leyes. En cuanto a la institución a que se ha hecho referencia, el artículo 161 del CGP dispone que el juez debe decretar la suspensión del proceso, entre otros casos, cuando la sentencia que deba dictarse dependa necesariamente de lo que se decida en otro proceso judicial que verse sobre cuestión que sea imposible de ventilar en aquel como excepción o mediante demanda de reconvención. Así, si bien en el control abstracto de constitucionalidad de las leyes las figuras procesales de las excepciones (previas o de mérito) o la demanda de reconvención no son aplicables, dado que se trata de un medio de control público y no sujeto a un esquema de partes, el sentido de la institución de la prejudicialidad no es incompatible, ni contrario con su naturaleza[6].
11. En el marco del estado de excepción declarado mediante el Decreto Legislativo 62 de 2025, el Decreto Legislativo 274 del mismo año tiene por objeto adicionar el Presupuesto General de la Nación (PGN) para financiar las medidas extraordinarias adoptadas por el Gobierno Nacional en desarrollo de aquel. Estas medidas no se concretan en el texto del Decreto 274, sino que se derivan de los decretos legislativos de desarrollo adoptados por el Gobierno nacional, con la finalidad de conjurar las causas de la perturbación del orden público e impedir la extensión de sus efectos. Este decreto, de un lado, conforme con el artículo 1°, incorpora al PGN (en el presupuesto de rentas y recursos de capital) el monto de las sumas que se espera recaudar por vía impositiva, en los términos dispuestos por el Decreto Legislativo 175 de 2025[7]. Y, del otro, según lo previsto en el artículo 2, adiciona el presupuesto de gastos o de apropiaciones del PGN. Para estos últimos efectos, hace referencia a las necesidades de recursos adicionales ordenadas en los decretos legislativos 106 (sector de agricultura y desarrollo rural)[8], 107 (sector de agricultura y desarrollo rural)[9], 108 (sector de agricultura y desarrollo rural)[10], 137 (sector interior)[11], 155 (sector educación)[12] y 180 (sector presidencia)[13], [14], y en los sectores defensa; salud y protección social; tecnologías de la información y las comunicaciones; transporte; vivienda, ciudad y territorio; inclusión social e igualdad y equidad[15]. Si bien, respecto de ninguno de estos sectores el Decreto Legislativo 274 hace referencia explícita a algún decreto de desarrollo, lo cierto es que las medidas que allí se ordenan guardan relación con lo ordenado en los decretos 118 (sector defensa)[16], 120 (sector transporte)[17], 121 (sector vivienda, ciudad y territorio)[18], 133 (sector tecnologías de la información y las comunicaciones)[19], 433 (sector igualdad y equidad)[20] y 466 (sector defensa)[21], todos de 2025.
12. De esta manera, no es posible que la Sala Plena adopte una decisión de fondo respecto de lo dispuesto en el Decreto Legislativo 274 de 2025, si previamente no se ha pronunciado frente a la constitucionalidad de estos decretos legislativos, en aras de preservar la coherencia del sistema presupuestal en la fase de ejecución. Esta decisión es especialmente relevante si se tiene en cuenta que la declaratoria de exequibilidad parcial del Decreto Legislativo 62 de 2025, supuso que solo las medidas necesarias para el fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria, los derechos y garantías fundamentales de la población civil, y la financiación para esos propósitos específicos, son aquellas que resultan ajustadas a la Carta, y solo en cuanto tengan relación con los hechos y consideraciones relacionados con (i) la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr, así como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados internos y transfronterizos y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla (como se dispuso en el resolutivo primero de la sentencia C-148 de 2025).
13. En este contexto, el fenómeno de prejudicialidad no se configura únicamente por la existencia de otros decretos legislativos que requieren control previo, sino, más estructuralmente, por la necesidad de preservar la coherencia y racionalidad del sistema presupuestal de excepción, de que trata el Decreto Legislativo 274. En este sentido, el control de su constitucionalidad exige verificar si las apropiaciones presupuestales que dispone están orientadas exclusivamente a la financiación de medidas estrictamente compatibles con el estado de excepción declarado en el Decreto Legislativo 62 de 2025, en los términos en que fue revisada su constitucionalidad en la sentencia C-148 de 2025. La coherencia del sistema presupuestal no es, entonces, un asunto técnico secundario, sino una condición estructural del principio de legalidad del gasto público en estados de excepción, que exige asegurar que solo se comprometan recursos públicos para medidas válidamente adoptadas en ejercicio de competencias excepcionales.
14. Es por lo anterior que, en el presente asunto, se configura el fenómeno de la prejudicialidad, ya que la valoración de la constitucionalidad del Decreto Legislativo 274 de 2025 está supeditada a la finalización del control automático que la Corte realice de los decretos legislativos 106, 107 y 108 (sector de agricultura y desarrollo rural), 118 (sector defensa), 120 (sector transporte), 121 (sector vivienda, ciudad y territorio), 133 (sector tecnologías de la información y las comunicaciones), 137 (sector interior), 155 (sector educación), 180 (sector presidencia), 433 (sector igualdad y equidad) y 466 (sector defensa), todos de 2025. Este fenómeno exige, por tanto, suspender los términos del proceso de la referencia hasta que se publique el comunicado de prensa en el que se dé cuenta del resultado del control de constitucionalidad respecto del último de los citados decretos de desarrollo, y solo a partir de allí sería posible reanudar la contabilización de los términos procesales en este expediente[22].
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero: SUSPENDER, a partir de la fecha, los términos procesales del expediente RE-382, correspondiente al control de constitucionalidad del Decreto Legislativo 274 de 2025, por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la Vigencia Fiscal de 2025, en el marco de la Declaratoria del Estado de Conmoción Interior en la Región del Catatumbo, el área Metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar.
Segundo: DISPONER que esta suspensión se mantenga hasta el día hábil siguiente a la publicación del último comunicado de prensa en el que se dé cuenta del resultado del control de constitucionalidad de los siguientes decretos legislativos: 106, 107, 108, 118, 120, 121, 133, 137, 155, 180, 433 y 466 de 2025.
Tercero: Por medio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REALIZAR las anotaciones en el sistema digital de esta Corte, correspondientes a la suspensión de términos del expediente de la referencia.
Comuníquese, cúmplase y publíquese,
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CAROLINA RAMÍREZ PÉREZ
Magistrada (e)
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Así, la relación entre el decreto de declaratoria de un estado de excepción y aquellos que se profieren bajo su amparo no solo es una condición de habilitación, sino también de validez.
[2] Se trata de los hechos y consideraciones relacionados con (i) la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr, así como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla (resolutivo primero).
[3] Son los hechos y consideraciones relacionados con (i) la presencia histórica del ELN, los GAOr y GDO, (ii) la concentración de cultivos ilícitos, (iii) las deficiencias e incumplimientos en la implementación del PNIS, (iv) las necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en la política social y (v) los daños a la infraestructura energética y vial, así como las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos (resolutivo segundo).
[4] Cfr., los siguientes autos de la Corte: 128a de 2004, 331 de 2014, 173 de 2015, 216 de 2016, 230 de 2017, 517 de 2018, 408 de 2020, 204 de 2021, 397 de 2025, 398 de 2025, 447 de 2025 y 449 de 2025.
[5] El citado artículo dispone lo siguiente: cuando no hay ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto, la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho (énfasis fuera de texto).
[6] Para que un mecanismo procesal ordinario pueda llegar a ser aplicable en el ámbito del control abstracto de constitucionalidad, en línea con lo previsto en el artículo 1° del Decreto Ley 2067 de 1991, exige que su uso no afecte la estructura, ni los presupuestos de un juicio público, no sujeto a la disponibilidad de las partes.
[7] Por el cual se adoptan medidas tributarias destinadas a atender los gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios para hacer frente al estado de conmoción interior decretado en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar.
[8] Por el cual se adoptan medidas para garantizar medios de vida y producción de alimentos con financiamiento, crédito y alivio de pasivos en el sector agropecuario para impedir la extensión de los efectos de la situación de orden público en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios del Río de Oro y González del departamento del Cesar, las y los campesinos, pequeños y medianos productores agropecuarios, y sus formas organizativas, en el marco del estado de conmoción interior.
[9] Por el cual se adoptan medidas de protección de zonas agrícolas, cadenas productivas y de suministro, sistemas agroalimentarios, y generación de condiciones de estabilidad y restablecimiento del abastecimiento y la garantía del derecho humano a la alimentación, en el marco de la situación de orden público en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios del Río de Oro y González del departamento del Cesar, para las y los campesinos, pequeños y medianos productores y sus formas organizativas, en el marco del estado de conmoción interior.
[10] Por el cual se adoptan medidas de protección de tierras, territorios y activos, y prevención de la acumulación y acaparamiento en el sector agropecuario para atenuar los efectos derivados de la situación de orden público en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios del Río de Oro y González del departamento del Cesar, para las y los campesinos, pequeños y medianos productores agropecuarios, y sus formas organizativas, en el marco del estado de conmoción interior.
[11] Por medio del cual se adoptan medidas extraordinarias e integrales de protección para personas, grupos y comunidades afectadas por las graves violaciones de los derechos humanos y DIH, ocasionados por los grupos armados organizados y otros actores violentos, que originó la declaración del estado de conmoción interior en el área de influencia geográfica definida en el decreto 0062 de 2025.
[12] Por el cual se adoptan medidas en materia de infraestructura y dotación educativa para los niveles de educación inicial, preescolar, básica y media y educación superior.
[13] Por el cual se adoptan medidas excepcionales para desvincular a los núcleos familiares que dependan de cultivos de uso ilícito y promover su tránsito a economías lícitas.
[14] In extenso, señala: [ ] el sector de Presidencia (que para el presente decreto refleja las adiciones de Presidencia de la República, Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN) y la Agencia de Renovación del Territorio (ART) afirmó que necesita una adición de recursos para la reintegración social y económica en la región afectada, así como para la implementación de proyectos de reconversión productiva para el tránsito a economías lícitas y la contribución al cierre de brechas, desarrollando, entre otros, el Decreto número 180 del 14 de febrero de 2025 [ ] // el sector de Educación (que para el presente decreto refleja las adiciones del Ministerio de Educación Nacional y la UAE de Alimentación Escolar) precisó que la adición de recursos es urgente para desarrollar las medidas adoptadas en el Decreto número 155 del 7 de febrero de 2025, en pro del fortalecimiento de las capacidades para la gestión educativa, la construcción, mejoramiento y dotaciones de ambientes educativos. Adicionalmente se requieren recursos para la ampliación del Programa de Alimentación Escolar en la región del Catatumbo e impacta de manera intensa el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar [ ] // el sector de Interior (que para el presente decreto refleja las adiciones de la Unidad Nacional de Protección (UNP) señaló que precisa de la adición de recursos para la implementación del Decreto número 137 de 2025 expedido en el marco de la Conmoción Interior [ ] // el sector de Agricultura y Desarrollo Rural (que para el presente decreto refleja las adiciones del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Agencia Nacional de Tierras - ANT y la Agencia de Desarrollo Rural - ADR) señaló que requiere la adición de recursos en funcionamiento e inversión para la implementación de las medidas adoptadas en los Decretos 106, 107 y 108 del 29 de enero de 2025, así como el fortalecimiento del programa de reforma agraria y la reforma rural integral nacional; la renovación territorial para el desarrollo integral de las zonas afectadas por el conflicto armado y la inclusión productiva de los pequeños productores rurales de las zonas afectadas [ ] (énfasis por fuera del texto original).
[15] Al respecto, se señala: [ ] el sector de Defensa (que para el presente decreto refleja las adiciones del Ministerio de Defensa, Defensa Civil y Policía Nacional) indicó que necesita la adición de recursos para fortalecer las capacidades de las fuerzas militares en seguridad pública y la defensa en el territorio afectado [ ] // el sector de Salud y Protección Social requiere la adición de recursos para la incorporación del enfoque diferencial para el goce efectivo del derecho a la salud y la promoción social, que potencien la seguridad humana y oportunidades de bienestar para las poblaciones en condición de vulnerabilidad en la región afectada [ ] // el sector de Tecnologías de la información y las comunicaciones indicó que necesita la adición de recursos para facilitar el acceso y uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones en el territorio afectado por la crisis [ ] // el sector de Transporte (que para el presente decreto refleja las adiciones del Instituto Nacional de Vías y la UAE de la Aeronáutica Civil) precisó que la adición de recursos es urgente para fortalecer la infraestructura de transporte en la zona objeto de declaratoria de conmoción, así como para el mejoramiento, mantenimiento y rehabilitación de caminos comunitarios [ ] // el sector de Vivienda, Ciudad y Territorio (que para el presente decreto refleja las adiciones del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y del Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda) señaló que requiere la adición de recursos para la implementación de las medidas que permitan el acceso a soluciones de vivienda, agua potable y saneamiento básico en el territorio afectado [ ] // el sector de Inclusión Social (que para el presente decreto refleja las adiciones del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas) indicó que requiere la adición de recursos para la inclusión social y productiva de la población en situación de vulnerabilidad y para la atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto que originó la declaratoria de conmoción interior, así como la implementación de procesos de retornos y reubicación [ ] // el sector de Igualdad y Equidad (que para el presente decreto refleja la adición presupuestal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) señaló que requiere la adición de recursos para el fortalecimiento de programas que promuevan el desarrollo integral de los niños, niñas y adolescentes, familias y comunidades, así como la contribución para las acciones en el componente de alimentación y nutrición para la población afectada [ ].
[16] Por el cual se adoptan medidas extraordinarias en materia de control operacional de la fuerza pública.
[17] Por el cual se dictan medidas extraordinarias para el sector transporte.
[18] Por el cual se adoptan medidas en materia de agua, saneamiento básico y vivienda.
[19] Por el cual se adoptan medidas en materia de tecnologías de la información y las comunicaciones.
[20] Por el cual se faculta al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar-ICBF para la vinculación de personal supernumerario para prestar sus servicios en las defensorías de familia que se conformen en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta del departamento de Norte de Santander y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar.
[21] Por el cual se establece un reconocimiento económico temporal y excepcional a los miembros de la fuerza pública que se encuentren en desarrollo de operaciones militares y operativos policiales, en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de río de oro y González del Departamento del Cesar.
[22] Decreto Ley 2067 de 1991, artículo 38.